Охранные зоны линейных объектов топливно-энергетического комплекса: проблемы установления

Вандышева Ю.М., руководитель по земельно-правовым отношениям ООО «ЭнергоРегион»  К линейным объектам топливно-энергетического комплекса (ТЭК) относятся электрические сети, газопроводы, нефтепроводы и нефтепродуктопроводы. С целью обеспечения сохранности объектов ТЭК, включая предотвращение их непреднамеренных повреждений, создания безопасных условий эксплуатации и безаварийного функционирования устанавливаются охранные зоны объектов ТЭК – зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), в границах которых вводятся определенные ограничения использования земельных участков. Сведения о таких зонах подлежат внесению в Единый Государственный Реестр Недвижимости (ЕГРН). На практике же установление охранных зон этих объектов сталкивается с большими проблемами. Ключевые слова: топливно-энергетический комплекс (ТЭК), линейные объекты ТЭК, зоны с особыми условиями использования территорий, установление охранных зон, Росреестр Размеры охранных зон линейных объектов ТЭК, порядок их установления, а также особые ограничения, которые накладываются в границах таких зон, определены различными нормативно-правовыми актами. Это: - Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон»; - Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2017 года № 1083 «Об утверждении Правил охраны магистральных газопроводов»; - Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей»; - Правила охраны магистральных трубопроводов, утверждены постановлением Госгортехнадзора РФ от 24 апреля 1992 г. № 9, утверждены заместителем Министра топлива и энергетики России 29 апреля 1992 г. В приведенных выше нормативно-правовых актах процедура по установлению границ охранных зон существенно отличается, а процедура по  внесению сведений о них в ЕГРН и вовсе не регламентируется некоторыми нормативными правовыми актами (НПА). Поэтому вступление в силу с 4 августа 2018 года тех положений Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые дополнили Земельный кодекс РФ главой XIX («Зоны с особыми условиями использования территорий»), определяющей виды ЗОУИТ, общие требования к процедуре их установления, а также возникающие последствия, было долгожданным для правообладателей линейных объектов ТЭК. Однако Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ внес изменения и в иные законодательный акты. Одним из существенных стало изменение Градостроительного кодекса, заключающееся в появившейся обязанности застройщика планируемого к строительству объекта, для которого устанавливаются ЗОУИТ, получить решение об установления ЗОУИТ такого объекта до получения разрешения на строительство. Копия решения об установлении ЗОУИТ в случае строительства объекта должна быть приложена к заявлению о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы. Для реализации данных требований, п. 1 ст. 106 Земельного кодекса РФ установлена обязанность Правительства РФ утвердить положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий. На сегодняшний день обновленные положения об установлении охранных зон ТЭК практически отсутствуют. При этом законом допускается до 1 января 2025 года установление границ ЗОУИТ в прежнем порядке, утвержденном правительственным актом до вступления в силу Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ. И в случае, если строительство объектов капитального строительства, в отношении которых подлежит установлению ЗОУИТ, начато в период с 1 января 2019 года по 1 января 2025 года, правообладатели таких объектов в срок не позднее чем через три месяца со дня возникновения прав на них обязаны обратиться с заявлением об установлении ЗОУИТ в соответствующий орган. Казалось бы, что для правообладателей линейных объектов ТЭК ничего не изменилось, но на практике это не так. Возвращаясь к тому, что теперь ст. 106 Земельного кодекса определены общие правила установления ЗОУИТ, в большей степени видны несовершенства существующих до введения в действие Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ положений об охранных зонах линейных объектов ТЭК. В наиболее выгодном положении оказались объекты электроэнергетики. Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 160 (с изменениями, внесенными на 21 декабря 2018 года) содержат требования к процедуре установления охранных зон, согласующиеся с требованиями ст. 106 Земельного кодекса. Так, этими правилами установлены: - обязанность правообладателя определить границы охранной зоны объекта электросетевого хозяйства и подготовить сведения о границах охранной зоны в виде электронного документа и в бумажном виде, в которых содержатся текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны; - орган власти, в который правообладатель объекта электросетевого хозяйства должен обратиться с заявлением о согласовании границ охранной зоны – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор); - обязанность Ростехнадзора принять решение о согласовании границ охранной зоны (что приравнено к решению об установлении ЗОУИТ положениями Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ) и направить его в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр); - обязанность Росреестра внести сведения о границах охранной зоны в ЕГРН. Что касается газопроводов, тут, несмотря на наличие в ст. 28 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999 № 69-ФЗ требования об обязательности установления охранных зон газопроводов, одновременно имеются указания на необходимость принятия решения об установлении охранной зоны только газопровода газораспределительной сети органом государственной власти субъекта РФ, либо уполномоченным им органом местного самоуправления. Правила охраны газораспределительных сетей, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 878 (с изменениями на 17 мая 2016 года), также содержат требования об утверждении границ охранных зон газораспределительных сетей органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании заявления правообладателя и прилагаемых к нему сведений о границах охранной зоны газораспределительных сетей и о необходимости внесения сведений о границах этих зон в ЕГРН. Правила охраны магистральных газопроводов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2017 года № 1083 (с изменениями на 15 июля 2019 года) не содержат требований к процедуре установления охранных зон магистральных газопроводов и указаний на уполномоченных на то органах. Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные постановлением Госгортехнадзора РФ от 24 апреля 1992 г. № 9 (в редакции постановления Госгортехнадзора России от 23.11.94 № 61) были приняты до введения в действия Земельного кодекса РФ, Законов о кадастре и разграничении собственности на землю. Единственные требования в отношении процедуры установления охранных зон – необходимость передачи материалов фактического положения трубопровода (исполнительная съемка) с привязкой охраны зон в соответствующие местные органы власти, для нанесения их на районные карты землепользования, и обязанность местных органов власти выдавать сведения о местонахождении трубопровода заинтересованным предприятиям, организациям и учреждениям по их просьбам. Тем не менее, Правила охраны магистральных газопроводов и Правила охраны магистральных трубопроводов указывают на обязательность установления охранных зон. И вот именно правообладатели магистральных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов) столкнулись с проблемой установления охранных зон этих объектов. Пытаясь действовать в рамках ст. 106 Земельного кодекса РФ правообладатели магистральных трубопроводов предпринимали попытки направлять сведения о границах охранных зон с заявлениями об установлении охранных зон в органы государственной власти и местного самоуправления.  Но органы государственной власти и местного самоуправления отказывают в принятии решений об установлении охранных зон магистральных трубопроводов, поскольку не наделены  полномочиями по утверждению местоположения границ таких охранных зон. Кроме того отсутствуют положения об установлении охранных зон, утвержденные нормативно-правовыми актами, действующими до вступления в силу Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ, и данные полномочия не прописаны в Уставах этих Администраций. Получая отказ, правообладатели магистральных трубопроводов, основываясь на необходимости установления охранных зон, обозначенную в Правилах охраны магистральных трубопроводов, стали направлять сведения о границах охранных зон в Росреестр с заявлением о внесении данных сведений в ЕГРН. Росреестр повсеместно отказывал во внесения сведений об охранных зонах магистральных газопроводов по заявлению правообладателей. Правообладатели магистральных трубопроводов пытались оспорить свои требования в судах. Решениями судов первой инстанции, оставленными без изменения постановлениями судов апелляционной инстанции, исковые требования правообладателей удовлетворены не были.  Суды исходили из того, что согласно положениям п. 9 ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» информация об установлении зоны с особыми условиями использования территории в органы регистрации направляется в порядке межведомственного взаимодействия, полагая, что ввиду  отсутствия акта об установлении зоны с особыми условиями использования территории, предусмотренного п. 6 ст. 106 Земельным кодексом РФ, нет и оснований для внесения регистрирующим органом в ЕГРН сведений об охранных зонах магистральных трубопроводов. Суд кассационной инстанции отменил судебные акты,  указав следующее: в соответствии с п. 3 ч. 8 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ,  до 1 января 2028 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2025 г. нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон. Ч. 12 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ установлена обязанность собственника сооружения, в связи с размещением которого до 1 января 2025 г. установлена зона с особыми условиями использования территории (в данном случае –  охранная зона магистрального трубопровода), в случае отсутствия сведений о такой зоне в ЕГРН направить в Росреестр документы, необходимые для внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории в ЕГРН, чтобы  обеспечить внесение данных сведений не позднее 1 января 2028 г. Президиумом Верховного Суда РФ 23 июня 2021 года был утвержден «Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов». Обзор был подготовлен с целью обеспечения единообразного подхода к разрешению судами в переходный период дел, связанных с размещением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и опубликован в «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 9, сентябрь, 2021). Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ к настоящему времени редактировался трижды (ред. Федеральными законами от 27.12.2019 № 455-ФЗ, от 11.06.2021 № 191-ФЗ, от 30.12.2021 № 447-ФЗ). Первоначальная редакция Закона № 342-ФЗ все же предполагала, что положения в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территории будут утверждены Правительством РФ в трехмесячный срок. Именно отсутствие новых положений приводит к затягиванию переходного периода и недопониманию норм законодательства, как правообладателями сооружений, так и органами государственной власти. Сейчас процедура установления и внесения в ЕГРН сведений о границах охранных зон магистральных трубопроводов не вызывает сомнений, но кто знает сколько еще изменений будет в этой сфере.